Пенсионная реформа в вопросах и ответах
В сентябре 2012 года Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) внесло в Правительство и одновременно обнародовало для общественного обсуждения проект Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года. Данный документ призван подвести итоги первого этапа пенсионной реформы, начатого в 2002 году, и поставить задачи на обозримую перспективу. Российская партия пенсионеров за справедливость считает необходимым принять участие в обсуждении Стратегии-2030 и высказать в ходе его свое мнение о том, каким должен быть следующий этап пенсионной реформы.
Зачем начинать новый этап реформирования пенсионной системы? Чем не устраивают результаты предшествующего этапа?
Этап реформирования пенсионной системы, начатый в 2002 году, в целом, завершился достаточно впечатляющими позитивными результатами. За минувшее десятилетие:
+ в стране установлен гарантированный минимальный уровень обеспечения пенсионеров не ниже величины прожиточного минимума пенсионеров в субъектах Российской Федерации;
+ россиянам в ходе валоризации пенсий частично восстановлены пенсионные права, приобретенные в советское время и обесцененные в период экономических реформ в начале 1990-х годов;
+ в разы повысился средний размер трудовой пенсии;
+ создана действенная и понятная система ее индексации и повышения;
+ обеспечены экономические и правовые предпосылки формирования пенсионных прав будущих поколений пенсионеров, позволяющих получать трудовые пенсии на уровне международных стандартов.
Результаты первого этапа пенсионной реформы свидетельствуют о том, что в 2002-2012 годах в Российской Федерации в целом успешно решались задачи обеспечения социально приемлемого материального уровня жизни пенсионеров.
В то же время ряд задач, стоявших на первом этапе реформы, так и не были решены. В наибольшей мере это относится к проблеме досрочного выхода на пенсию по спискам №1 и №2 и другим льготным основаниям. Законопроект о профессиональных пенсионных системах, призванный эти проблемы разрешать, прошел в 2002 году первое чтение в Государственной Думе и с той поры лежит без движения, поскольку государство, бизнес и профсоюзы так и не смогли согласовать свои позиции в вопросе о размере дополнительного страхового тарифа для финансирования льготных пенсий.
Но все же главная причина, которая вынуждает искать новые пути реформирования пенсионной системы, - вопиющая несбалансированность ее доходов и расходов, порождающая увеличивающийся год от года дефицит бюджета Пенсионного фонда России. Эти разбалансированность и дефицит не были присущи пенсионной системе от начала первого этапа реформы. В 2002 году был установлен тариф страховых взносов в размере 28% от заработной платы работника (или, как говорят специалисты, от фонда оплаты труда). Из них 14% направлялись на финансирование базовой части пенсии и 14% - на финансирование страховой и накопительной частей. При таком размере тарифа бюджет Пенсионного фонда не только не знал дефицита – он исполнялся с профицитом, формировались небольшие резервы на «черный день» типа финансово-экономического кризиса 2008 года. Однако в 2004 г. размер тарифа под давлением бизнеса был уменьшен сразу на 8 процентный пунктов – с 28% до 20%, более, чем на четверть. И сразу же был нарушен баланс, равновесие доходов и расходов пенсионной системы, возник дефицит.
Естественно, - и в этом Российская партия пенсионеров за справедливость согласна с разработчиками Стратегии дальнейшего реформирования пенсионной системы – в таком разбалансированном состоянии пенсионную систему оставлять нельзя. Необходима новая концепция ее реформирования на обозримую перспективу. В качестве таковой РПП готова принять и Стратегию развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года при условии ее действительно широкого общественного обсуждения и учета замечаний и предложений, высказанных нынешними и будущими пенсионерами. Обсуждение Стратегии-2030 мы планируем организовать и среди членов партии, сочувствующих РПП и довести их мнение до руководства страны.
Что Российская партия пенсионеров за справедливость готова поддержать в Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года?
Прежде всего, мы готовы поддержать то, что Стратегия-2030 сохраняет страховой характер системы пенсионирования подавляющего большинства населения России – получателей трудовых пенсий. Их в стране сегодня более 38 млн. человек. А пенсионное страхование признано в мире моделью более справедливой и отвечающей интересам большинства пенсионеров, чем пенсионное обеспечение.
В перестроечные и постперестроечные времена предпринимались неоднократные попытки перевести российскую пенсионную систему на страховые основы. Даже принятый еще в советские времена пенсионный закон 1990 года был по сути своей страховым. Еще в большей мере это относится к российским федеральным законам №113 от 1997 года (в реализации которого негативную роль сыграли административные поправки, внесенные в правоприменительную практику пенсионной системы тогдашним
Минтрудом) и №173 от 2001 года (реализация которого была подорвана постоянным снижением страхового тарифа). То, что предлагается Стратегией-2030 – это программа третьей попытки перехода России от советской системы пенсионного обеспечения к современной страховой пенсионной модели. И то, что страховые подходы и принципы сохранены, - большой плюс обсуждаемой Стратегии.
Второй ее очевидный плюс – сохранение возраста выхода на пенсию, установленного еще в советской пенсионной системе в 1956 году. Сегодня пенсионный возраст в России – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин – один из самых низких в мире. Большинство государств, возникших на месте бывших республик СССР, уже повысили его. Поэтому и в Российской Федерации спекуляции на тему повышения пенсионного возраста в последние годы весьма нередки. При этом вся аргументация за его повышения – исключительно экономического характера и связана даже не столько с задачей ликвидации дефицита бюджета Пенсионного фонда России, сколько с тем, чтобы ликвидация этого дефицита не привела к повышению нагрузки на бизнес. И то, что эти призывы к повышению пенсионного возраста и аргументы за это в Стратегию не были включены, РПП относит к ее достоинствам.
Третий позитивный момент, который партия считает нужным отметить, - установление показателя замещения пенсией утраченного заработка на уровне международных стандартов, т.е. в размере 40% от средней зарплаты работника за весь период его трудовой деятельности. Хотя по поводу того, как будет реализоваться эта норма, у РПП имеются вопросы, само закрепление ее в качестве одной из главных целей Стратегии можно и нужно приветствовать .
Далее, важный позитивный момент Стратегии-2030 - увязка прогнозных показателей повышения пенсий с уровнем прожиточного минимума пенсионеров. Когда говорят, например, о том, что размер средней пенсии повысится до 24-25 тыс. рублей, неясно, как будет соотносится эта величина со стоимостью жизни в то время. А вот задача обеспечить к 2030 году пенсию в размере 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера в соответствующем регионе – цель это вполне понятная и несущая в себе все необходимую информацию. Подобная задача еще ни разу не ставилась пенсионными системами ни Советского Союза, ни постперестроечной России. И ее постановка, несомненно, относится к достоинствам обсуждаемой Стратегии.
Еще один позитивный момент Стратегии-2030 - серьезный акцент на задаче решить, наконец-то, вопрос о порядке досрочного выхода на пенсию работникам, имеющим на то право по спискам №1 и №2. Только ленивый в последние годы не говорил о том, каким обременением для бюджета Пенсионного фонда являются досрочные пенсии, но с 2002 года застрявший закон о профессиональных пенсионных системах, призванных эту проблему решить, так и находится, где был, - в Думе на стадии согласования перед вторым чтением.
Нельзя не упомянуть и о таком позитивном моменте обсуждаемой Стратегии, как законодательное закрепление трехуровневой системы пенсионного обеспечения (государственная трудовая пенсия, корпоративная пенсия и пенсия в частных пенсионных системе по инициативе и выбору самого работника). При этом доля каждого из уровней в Стратегии-2030 регламентирована и закреплена - 40% обеспечивается государственной системой пенсионного страхования, включающей в себя как солидарную, так и обязательную накопительную составляющие, 15% корпоративными пенсионными системами, 5% - частными пенсионными системами.
Эта норма, несомненно, позволит ограничить дифференциацию среди пенсионеров. Ведь сегодня работники крупных преуспевающих корпораций и лица с высоким уровнем дохода получают основную массу своих совокупных пенсионных выплат не от государства, а от своих корпоративных пенсионных систем или негосударственных пенсионных фондов. Но, как свидетельствует международный опыт, одной из задач многих национальных пенсионных моделей является обеспечить более низкий уровень дифференциации пенсий по сравнению с дифференциацией зарплат (или меньший разрыв в уровнях дохода пенсионеров по сравнению с доходами работающих). Пенсионная модель 2002 года позволяла при 50-кратном разрыве в уровне доходов работающих обеспечить им разрыв в уровнях получаемых пенсий в 7-8 раз. Как будет выглядеть дифференциации в модели, предлагаемой Стратегией-2030, из ее нынешнего содержания понять невозможно, что не позволяет дать ей более однозначную позитивную оценку.
Эти и целый ряд более частных предложений, содержащихся в обсуждаемой Стратегии должны быть, исходя из долгосрочных интересов пенсионеров, безусловно сохранены в той программе практических действий, которая в перспективе должна вырасти из Стратегии. И задача Российской партии пенсионеров за справедливость – не допустить, чтобы позитивные идеи стратегии были выхолощены ее противниками в ходе начавшихся обсуждения и экспертизы. Вместе с тем мы видим и слабые места и болевые точки Стратегии и готовы вносить свои предложения по их доработке.
Что Российская партия пенсионеров за справедливость считает наиболее существенным недостатком Стратегии-2030 сегодня?
Прежде всего, нельзя не сказать о таком дефекте обсуждаемой Стратегии, как ее неполная прогнозная обоснованность. Она обоснована на всю глубину анализируемого периода – до 2030 года – лишь актуарными расчетами, относящимися к самой пенсионной системе. Что касается социально-экономического прогноза, без которого любой разговор о пенсионной реформе будет легковесным, то в Российской Федерации такой прогноз проделан только до рубежа 2020 года – в Стратегии-2020. Вот и получается, что целое десятилетие пенсионного прогноза – с 2020 по 2030 годы – оказывается не подкрепленным социально-экономическим прогнозированием. А это уменьшает доверие к выводам и предложениям Стратегии-2030, относящимся к ее более отдаленной перспективе.
Если же говорить о содержательных недоработках обсуждаемой Стратегии, то наиболее существенный среди них – отсутствие в Стратегии формулы расчета пенсий, что не дает нашей партии возможности поставить свою оценку предлагаемой пенсионной модели. В старой советской пенсионной системе будущий пенсионер, зная свой стаж и заработок за избранный им учетный период (последние два года работы или пять лет подряд по выбору в любой точке своей трудовой биографии) мог более или менее точно заранее знать, какая пенсия его ожидает. Пенсионная реформа 2002 года предложила еще более простую формулу расчета размера ежемесячной пенсионной выплаты: пенсионный капитал, которой заработал будущий пенсионер за все годы работы, деленный на 228 выплатных месяцев (или 19 лет периода дожития). И хотя Пенсионный фонд России в своих ежегодных отчетах не слишком детализирует структуру пенсионного капитала граждан, сам размер данного капитала можно регулярно отслеживать и иметь на основе этого представление пусть не о точном размере, но хотя бы о порядке величины будущей пенсии.
В обсуждаемой Стратегии подобной формулы пока нет, и будет она подготовлена, если судить по заявлению вице-премьера Ольги Голодец, не раньше июля 2013 года. Получается, что мы должны высказывать свои мнения о новой пенсионной модели и принимать ее за основу концепции реформирования пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года без знания важнейшего элемента данной Стратегии. А ведь формула расчета - это такой «кот в мешке», который, окажись она с подвохом, запросто перечеркнет все позитивные моменты Стратегии-2030.
Поэтому РПП предлагает – не принимать никакого окончательного решения по итогам обсуждения Стратегии-2030 в ее нынешнем виде и дать ей окончательную оценку только после предъявления обществу формулы расчета пенсий. Без знакомства с этим элементом любое законодательное решение или экспертная оценка будут преждевременными.
Но сторонники Стратегии, высказываясь в ее поддержку, часто называют ее «Стратегией-40-20-40-20». Расшифровка этих цифр достаточно проста: если за застрахованного на протяжении 40 лет будут уплачиваться страховые взносы в размере 20%, то после выхода им на пенсию он сможет получать ежемесячную пенсионную выплату в размере 40% утраченного среднего заработка за весь период работы - теоретически на протяжении 20-летнего периода дожития, а фактически – пожизненно. Не является ли это той самой формулой расчета пенсии, на отсутствие которой РПП сетует?
Формула «40-20-40-20» может быть признана формулой расчета пенсии только в самом общем, приблизительном виде. Это, так сказать, общее правило. А все хотят знать, какими будут исключения: в данном случае, какой будет пенсия, если застрахованный отработает по достижении пенсионного возраста менее 40 лет; будут ли наследоваться его пенсионные права, если он не доживет до выхода на пенсию или проживет менее расчетного периода дожития; будет ли «наказываться» прерывание трудового стажа и поощряться его непрерывность; и т.п. Во всех ранее существовавших в нашей стране пенсионных моделях нормативная мотивация таких правовых казусов занимала порой существенно большее место в пенсионном законодательстве, чем изложение его общих основополагающих норм. И без подробной, детализированной формулы расчета пенсий нам ответы на все вопросы, возникающие в связи с поворотами конкретных человеческих судеб, не получить. Это первое.
И второе. Стратегия 40-20-40-20 до недавнего времени была надежно сбалансирована: за 40 лет труда – 40% замещения утраченного заработка, за 20-процентные страховые взносы – 20-летний период дожития. Но недавно Президент Владимир Путин внес предложение уменьшить размер нормативного страхового стажа хотя бы на 5 лет – и этим в одно касание разрушил баланс доходов и обязательств, на котором обсуждаемая Стратегия основана. Ведь уменьшение периода накопления обязательств на 5 лет на практике означает, что для гарантированного обеспечения выплаты пенсии, на 40% замещающей утраченный застрахованным заработок в течение 20 лет, необходимо или увеличивать страхового тарифа где-то на 2,5-2,6% (а это бьет по интересам бизнеса и вряд ли легко пройдет), или сокращать расчетный период дожития до 15-16 лет. А его-то разработчики Стратегии сокращать не хотят и, напротив, готовы были увеличить на 2 года – с 19 до 21 года.
Поэтому, если раньше и были какие-то не представленные пока обществу наметки формулы расчета пенсии, сегодня разработчикам Стратегии -2030 нужно придумывать новую формулу взамен «40-20-40-20».
В Стратегии-2030 содержится предложение о введении в пенсионную формулу такого показателя для ее солидарной части, как нормативный страховой стаж. Установлен и размер этого стажа – 40 лет. Каково отношение РПП к этим положениям Стратегии?
Требование выработки застрахованным определенного нормативного стажа в качеству условия назначения и выплаты ему пенсии по достижении пенсионного возраста содержится в пенсионных моделях, действующих в целом ряде стран. Однако в каждой подобной модели реальный размер подобного стажа принимается в зависимости от социально-экономической ситуации в стране и особенностей организации в ней трудовых отношений.
Так, например, в Советском Союзе, при конституционно закрепленном праве на труд, фактически имела место обязанность трудиться. А государство создавало трудовые вакансии (при государственном социализме не говорили о рынке труда) в таком объеме, чтобы каждому нашлось место на заводе, в поле или в управленческой конторе. Не зря говорили, что одна из задач Госплана и Совмина СССР – выгнать на работу всех до последней домохозяйки. Естественно, для этого использовался и такой рычаг, как пенсионное законодательство: в нем был установлен достаточно высокий для низкого в нашей стране пенсионного возраста обязательный трудовой стаж – 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин. При этом государство создавало условия для того, чтобы работники могли этот стаж выработать. В частности, для этого в стаж включались и периоды получения высшего и среднего специального образования, службы в Вооруженных Силах, пребывание женщин в отпусках по рождению ребенка и уходу за ним и другие периоды, связанные с утратой возможности осуществлять трудовую деятельность.
В постперестроечной России ситуация на рынке труда коренным образом изменилась. Право на труд конституционно по-прежнему закреплено, но от обязанности трудиться граждане освобождены. Появилась значительная официальная и неофициальная безработица. Не только предприятия – целые отрасли оказались «на боку», целые города, где единственным по сути местом приложения сил были градообразующие предприятия, стали зонами массовой безработицы… Государство в этой тяжелой ситуации фактически попросту устранилось с рынка труда и не обеспечивало работникам реальных гарантий занятости. Даже первоначально существовавшая федеральная служба занятости была в конце концов ликвидирована.
Как же это отразилось на требованиях к размеру нормативного страхового стажа? В пенсионной модели, принятой в 2001 году и действующей с января 2002 года до настоящего времени, в связи неблагоприятной для работников ситуаций на рынке труда был введен низкий размер нормативного страхового стажа – всего 5 лет. Предполагалось, что такой стаж сможет выработать каждый. Правда, пенсия при этом была бы мизерной, но отсутствовали бы основания для дискриминации работника, не сумевшего выработать установленный законом нормативный стаж, путем повышения ему возраста выхода на пенсию (до 65 лет мужчине и до 60 лет женщине) и назначения ему социальной пенсии вместо трудовой.
Сегодня ситуация на рынке труда радикально не улучшилась. Правда, в ряде отраслей наметился повышенный спрос на рабочую силу, но это скорее шанс для нынешней молодежи, чем для тех, кто в период от 2012 до 2030 годов готовится к выходу на пенсию. В стране 5-6 миллионов официальных безработных, еще примерно столько же неофициальных. Миллионами исчисляются и те, у кого длительно – на несколько лет – прерывался трудовой стаж. Как и тех, кто ушел от легального труда в «челноки», «бомбилы», «сидельцы» в ларьках и в другие серые формы занятости, не дающие прав на пенсию. Им и советские 20-25 лет стажа набрать было бы трудно. А Стратегия-2030 выставляет еще более высокие требования – 40 дет нормативного страхового стажа! В случае принятия такого стажа в стране до 15-20 миллионов человек окажутся дискриминированы при назначении пенсий.
Российская партия пенсионеров за справедливость считает предлагаемый Стратегией-2030 размер нормативного стажа чрезмерно высоким и предлагает ввести меньший его размер, в большей степени отвечающий реалиям трудового рынка и трудовых отношений в Российской Федерации. В частности, как один из вариантов может быть рассмотрено предложение о введении размера нормативного страхового стажа на переходный период – до тех пор, пока будут выходить на пенсию люди, пострадавшие от социально-экономических преобразований 1990-х годов и их последствий в 2000-х годах. Ибо возлагать на этих людей финансовую ответственность, дискриминируя их при назначении пенсий, за то, что их сделали жертвами непродуманных жестоких реформ, было бы просто безнравственно.
В Стратегии-2030 однозначно сказано о том, что пенсионный возраст в стране не будет повышен. Вместе с тем большинство экспертов утверждает, что ее реализация приведет к скрытому повышению пенсионного возраста. На серьезную опасность такого развития событий указал недавно и Президент В. Путин. Каково мнение РПП к возможности скрытого повышения пенсионного возраста и что нужно сделать, чтобы оно не произошло?
Сегодня в Российской Федерации один из самых низких в мире размеров пенсионного возраста. Но его сохранение неизменным – не прихоть власти, для этого есть серьезные демографические основания.
В 1956 г., когда устанавливался ныне действующий пенсионный возраст, мотивы для этого были взяты исключительно демографические. И главным из них была средняя продолжительность жизни мужчин и женщин. Сегодня эта продолжительность, хоть и чуть повысилась по сравнению с наиболее трудными годами -1990-е и 2000-е (до 2005 года), по-прежнему такова, что говорить о любом повышении пенсионного возраста попросту безнравственно. Среднестатистический российский мужчина даже после некоторого улучшение демографической картины переживает 60-летний пенсионный возраст на полтора года – за счет сокращения младенческой и детской смертности. И это результат сегодняшней статистики, когда на пенсию выходят относительно благополучные в демографическом плане 1952 год рождения у мужчин и 1957 года рождения у женщин, когда сказываются еще демографические последствия послевоенного всплеска рождаемости. Но инерции этого всплеска (или бэби-бума, как называют его порой на зарубежный манер) хватило лишь до 1959 года. И, следовательно, с 2015 года, когда на пенсию начнут выходить женщины 1960 года рождения, и еще в большей мере - с 2020 года, когда за ними начнут пенсионироваться мужчины того же года рождения, Россия станет все более определенно сползать в демографическую яму. В этой яме среднестатистические демографические показатели, естественно, ухудшатся. Имея перед собой столь близкую неблагоприятную перспективу вести какие-либо разговоры о повышении пенсионного возраста было бы, как минимум, недальновидно.
Что же касается опасности скрытого повышения пенсионного возраста в стране в связи с введением 40-летнего нормативного страхового стажа, то РПП ее хорошо видит. Ведь для того, чтобы выработать такой стаж при сохранении неизменным официального возраста выхода на пенсию (60 лет у мужчин и 55 лет у женщин), нужно начинать работать не позже 20-летнего возраста. Причем, скорее всего, не позволять себе перерывов в стаже ни на день. В любом противном случае работник будет тем или иным образом дискриминирован при назначении пенсии или вынужден будет отработать недостающее уже после достижения пенсионного возраста. А это значит – полный объем пенсионных прав он сможет получить только через несколько лет после достижения возраста, формально дающего право выхода на пенсию.
В особой мере эта проблема будет стоять для работников, стремящихся получить высшее образование. Ведь годы, потраченные на его получение, далеко не во всех случаях будут включаться им в страховой нормативный стаж. Получение же высшего образование, как правило, завершается в 22-25 лет. То есть даже при непрерывном трудовом стаже после вуза застрахованный работник сможет выработать в полном объеме установленный стаж только к 62-65 годам. А это означает фактическое или скрытое повышение для него пенсионного возраста. Причем в наибольшей степени – для женщин, трудовая биография которых, среди прочего, осложняется проблемами, связанными с беременностью, родами и воспитанием детей.
Исходя из параметров, которые разработчиками Стратегии-2030 выставлены в качестве обязательных требований к застрахованному, можно представить тот социальный тип работника, под которого, что называется, заточены требования по нормативному страховому стажу в Стратегии-2030. Пока речь в Стратегии идет только и прежде всего о мужчинах, которые получив среднее профессиональное образование и отслужив в Вооруженных Силах, с 20 лет до 60 лет работает по избранной раз и навсегда специальности 40 лет до достижения пенсионного возраста. Нельзя сказать, что это немассовая судьба, но так жизнь проживает далеко не 100% даже мужчин (не говоря уже о женщинах, которые в эту модель биографии вообще не вписываются).
К тому же подталкивание молодежи к таким жизненным ориентирам может в качестве последствия повлечь за собой серьезную деинтеллектуализацию страны. В Японии, к примеру, высшее образование с 1980-х годов уже является необходимым требованием для большинства профессий. Не случайно поэтому эта страна входит в число лидеров мирового научно-технического и экономического прогресса. А Россия, создав «пенсионные антистимулы» для получения молодежью высшего образования, может, в итоге, получить дополнительные риски оказаться без кадров, необходимых ей для реализации планируемых инновационных и модернизационных прорывов.
Как относится РПП к предложению о повышении расчетного периода пребывания на пенсии или периода дожития?
Это предложение Стратегии-2030 вызывает у РПП серьезнейшие сомнения. Впрочем, и тот период дожития, который был принят на первом этапе реформы в 2002 году, не очень-то соответствовал современным отечественным демографическим тенденциям. С одной стороны, «русский крест», угроза депопуляции страны и среднестатистический российский мужчина, не доживавший до пенсионного возраста, а с другой – законодательное закрепление 19-летнего расчетного возраста пребывания на пенсии вместо 17-летнего, принятого до 2002 года. Уже тогда увеличение периода дожития вызывало в обществе серьезную обратную реакцию: значительное число россиян, исходя из демографических тенденций, считали необходимым не увеличения, а уменьшение и пенсионного возраста, и периода дожития. И вот сегодня – новое предложение повышения периода дожития до еще более существенных отметок.
Неужели у нас в стране так радикально улучшилась демографическая ситуация, что настало время увеличить период дожития сразу на 2 года или 11%? Да, демографическая ситуация у нас несколько улучшилась. Но это улучшение достигнуто не за счет увеличения продолжительности жизни старших возрастных групп, сокращения смертности в трудоспособном возрасте и среди пенсионеров. Демографические показатели в этих возрастных группах у нас по-прежнему не радуют. А улучшение демографической картины в стране происходит в последние годы, прежде всего, за счет снижения младенческой и детской смертности.
А младенцы, улучшившие демографическую картину, начнут трудиться и платить взносы в пенсионную систему через 20-25 лет, а выходить на пенсию – через 55-60 лет, т.е. за пределами срока действия Стратегии, который, исходя из самого ее названия, ограничен 2030 годом. Тогда, наверное, и надо будет вопрос об изменении периода дожития с учетом тогдашних демографических тенденций и ставить. Стоит ли торопиться и повышать этот период уже сегодня? Ведь всем ясно: попытка увеличения этого периода сегодня не имеет под собой никаких других оснований, кроме желания разработчиков уменьшить размер ежемесячной пенсионной выплаты и мотивировать тем самым более длительный нормативный страховой стаж.
Как относится РПП к предлагаемому Стратегией-2030 тарифу страховых взносов?
Стратегия-2030 предусматривает установление для пенсионной системы страхового тарифа в размере 22%. Из них 2% предполагается оставить для накопительной системы, уменьшив долю, отчисляемую в нее в три раза (с 6% до 2%). А 20% направить в страховую солидарную систему для выплаты пенсий нынешним пенсионерам.
В целом, тариф в размере 20-22% в сравнении с зарубежными стандартами очень высоким не назовешь – во многих государствах приняты и более высокие тарифы. При этом и пенсионный возраст в этих странах выше принятого в России. В результате, за более продолжительную трудовую биографию и при более высоком тарифе в этих странах застрахованные зарабатывают себе более высокие, чем в России пенсии – и по абсолютному их размеру, и по коэффициенту замещения пенсией утраченного заработка.
Однако вопрос о размере и распределении страхового тарифа в России имеет свою весьма небезупречную историю, отличающую нас от большинства других стран. По нормам Международной организации труда пенсия (а, следовательно, и тариф как механизм формирования ее) признается отложенной частью заработной платы застрахованного. Так вот, в постперестроечной России эта часть заработной платы, начиная с 1990-х годов, последовательно и неуклонно сокращалась, уменьшившись в итоге почти в два раза. Наибольшее по размерам сокращение пришлось на первое десятилетие пенсионной реформы (с 2002 по 2012 годы), когда страховой тариф был снижен сразу 8 процентных пунктов или около 28% от своего первоначального размера. При этом зарплата, сокращенная в ее отложенной части, не переводилась в другие части зарплаты, а просто утрачивалась застрахованным работником и превращалась в прибыль предпринимателей. А для того, чтобы не было разговоров о резком и значительном сокращении отложенной части зарплаты, законодатель - по инициативе не самой власти, а ряда депутатов, лоббировавших интересы бизнеса – законодательно изменил природу платежей в Пенсионный фонд России, превратив их из страховых взносов в налоговые платежи. А ставки налогов государство вправе менять по своему усмотрению, не согласуя это с будущими пенсионерами.
Вводя систему сбора доходов в бюджет Пенсионного фонда России через налогообложение, законодатель, правда, возложил на бизнес моральное обязательство – обеспечить значительное повышение легальной заработной платы путем вывода ее скрытой части из многообразных серых схем. Тем самым должна была вырасти налогооблагаемая база, а Пенсионный фонд получить за счет ее роста компенсацию выпадающих доходов.
Однако на деле все получилось не так, как ожидалось. Получив дополнительную прибыль за счет существенного снижения тарифных ставок, бизнес не обеспечил вывод заработной платы из серых схем (до сих пор значительная часть ее выплачивается «в конвертах») и попросту присвоил себе все то, что государство в виде поблажки дало ему, снижая пенсионный тариф. В итоге, эксперимент с единым социальным налогом в 2010 году было решено закончить, и результатами его остались только существенно сниженный размер страховых взносов и дефицит бюджета пенсионной системы. А в Стратегии-2030 какая-либо задача, связанная с выводом из тени скрытой части зарплаты и расширения финансовой базы бюджета Пенсионного фонда России, уже не ставится.
Российская партия пенсионеров за справедливость считает, что достойные пенсии в стране невозможно обеспечить без достойных зарплат. То, что в Стратегии-2030 никак не обозначена взаимосвязь политики реформирования пенсионной системы с политикой в области реформирования заработных плат, - на наш взгляд, существенный недостаток данного документа. В результате, старый порочный круг «маленькая зарплата предопределяет маленькую пенсию» так и останется неразорванным, а замещение пенсией утраченного заработка будет происходить скорее в процентах, чем в полновесных рублях. Мы считаем, что Стратегия должна включать в себя в качестве необходимого элемента требование законодательного закрепления достойных стандартов заработной платы, которые бы обеспечивали и достойный уровень пенсий в стране.
Достижимо ли в России 40-процпентное замещение пенсией утраченного заработка? И реален ли для этого как рубеж 2030 год?
В Российской Федерации сегодня в среднем по стране коэффициент замещения средней пенсией средней же заработной платы составляет по официальной статистике 35%. Это означает, что до сакрального рубежа – 40-процентного замещения - остается вроде бы немного. Но на деле здесь кроется большая проблема всей российской экономики, а не только пенсионной системы.
Начнем с того, что в Российской Федерации есть – и немало – субъектов, где региональные коэффициенты замещения пенсией средней региональной заплаты, что называется, зашкаливают, достигая отметок 50 - 70%. И это не оттого, что в указанных регионах большие пенсии (их размер определяется федеральным законодательством и колеблется от региона к региону не столь уж значительно) – там маленькие зарплаты. Маленькие настолько, что стандартный размер федеральной трудовой пенсии и даже средней региональной пенсии на их фоне выглядят очень и очень внушительно. Как правило, это относится к депрессивным регионам или регионам-рецепиентам дотаций из федерального бюджета. И хотя Российская партия пенсионеров за справедливость поддерживает задачу повышения коэффициента замещения пенсией зарплаты, такой путь «повышения» для нас неприемлем. Обсуждая вопрос о 40-процентом коэффициенте замещения, мы еще раз будем ставить вопрос о достойных зарплатах как первооснове достойных пенсий.
В регионах же, где средняя заработная плата выше среднестатистической по России, коэффициент замещения, как правило, ниже среднероссийского. Причем, чем выше региональная средняя зарплата, тем в меньшей доле замещается она общефедеральным размером средней пенсии и средней пенсией по региону. А это однозначно свидетельствует о том, что увеличение до заданного 40-процентного уровня коэффициента замещения пенсией утраченного заработка при повышении уровня доходов трудоспособной части населения будет достигаться нелегко. Но РПП придерживается мнения, что 18 лет, оставшиеся до 2030 года – срок, вполне достаточный для того, чтобы эту задачу решить.
Каково отношение РПП к сохранению в структуре трудовой пенсии в Российской Федерации накопительной части?
Наша партия хорошо помнит по каким основаниям вводилась накопительная часть пенсии и считала тогда ее введение поспешным и недостаточно мотивированным. Ведь главным аргументом за ее введение было то, что по демографическому прогнозу к 2030-35 годам должно было неблагоприятно измениться соотношение работающих и пенсионеров, на одного работающего должно было приходиться более одного пенсионера и по этим солидарная модель пенсионирования уже не могла бы обеспечивать достойный уровень выплат новым поколениям пенсионеров.
Сегодня демографическая ситуация в стране улучшилась, говорят о позитивной демографической тенденции на глубину до 2060-2070 годов. В этой связи РПП считает необходимым от разработчиков Стратегии-2030 предъявить обществу тот актуарный прогноз, на основе которого они принимали решение о сохранении в структуре трудовой пенсии накопительной части (пусть и в уменьшенном объеме). Если этот прогноз окажется убедительным, мы готовы поддержать предложение о сохранении обязательного накопительного страхования и выделении на эти цели 2 процентных пунктов от установленного тарифа. Если нет, РПП оставляет за собой право критики данного предложения и будет проводить мобилизацию общественного мнения, прежде всего мнения пенсионеров против него.
Стратегией-2030 предусматривается соучастие застрахованного работника в уплате страхового тарифа и, следовательно, в финансировании своей будущей пенсии. Каково отношение РПП к этому предложению?
Участие застрахованного в финансировании своей будущей пенсии и уплата им части страхового тарифа – вещи давно известные и достаточно распространенные в мировой пенсионной практике. Практически во всех странах мира застрахованные работники вносят свою долю в финансовую базу своих будущих пенсионных выплат и уплачивают – кто символическую, кто меньшую, кто равную с работодателем, а кто и большую, чем он, долю страхового тарифа. Размер участия застрахованного в его будущем пенсионировании определяется экономической ситуацией в той или иной стране и ее пенсионными традициями.
В России до начала первого этапа пенсионной реформы (2002-2012 годы) застрахованные работники тоже выплачивали из своей зарплаты символический 1% в бюджет пенсионной системы. Законодатель с 2002 года от этого платежа застрахованных необдуманно освободил. Сегодня восстановить уплату его даже в том же размере будет проблематично. И причина здесь очевидна – труд российского работника существенно недооценен, у большинства российских застрахованных нет достойной зарплаты. А без нее всякие разговоры о соучастии работника в уплате страховых взносов не только бесперспективны, но и безнравственны.
РПП готова поддержать идею соучастия работника в финансировании своей будущей пенсии в системе обязательного пенсионного страхования только при одном условии – при существенном повышении уровня и размеров заработных плат в стране. Причем не только в привилегированных элитных отраслях экономики, но и в аграрном секторе, бюджетной сфере, для учителей и врачей. Тогда соучастие застрахованного в уплате страховых взносов будет иметь реальную перспективу и не будет приводить к увеличению межотраслевой дифференциации уровня доходов пенсионеров. А иначе соучаствовать в финансировании пенсий смогут, как и сегодня, только работники нефтегазового сектора, металлургии, с недавних пор – оборонки и еще некоторых инновационных отраслей, обладающих налоговыми и прочими льготами. Причем делать это будут не в государственной системе пенсионного страхования, а в своих корпоративных пенсионных системах.
Стратегия-2030 вводит 22-процентный тариф для облагаемого размера годовой заработной платы, которая устанавливается законодателем на каждый финансовый год. А с части легальных доходов, превышающих эту величину, предлагается взимать 10-процентный платеж, не дающий никаких дополнительных пенсионных прав застрахованным работникам, за которых такой платеж будет осуществляться. Как относится РПП к данному предложению?
Цель указанного предложения понятна – дополнительные средства, полученные с помощью 10-процентного дополнительного взноса, помогут в какой-то части уменьшить дефицит бюджета Пенсионного фонда России и сделают менее острой необходимость подпитки его за счет средств федерального бюджета. И, поскольку РПП считает необходимым сделать бюджет Пенсионного фонда сбалансированным, взимание страховых взносов с ранее освобожденных от этого частей заработной платы работников, имеющих более высокий уровень доходов, мы готовы поддержать.
А вот вторая часть предложения – не учитывать уплату этого дополнительного взноса в пенсионных правах таких работников – вызывает ряд сомнений. Первое из них – как быть с принципом возвратности в виде пенсии уплаченных страховых взносов? Ведь страховой взнос по своему правовому статусу – платеж возвратный. Возвратность в данном случае означает не только то, что застрахованный, перестав работать и утратив заработок, получает в виде ежемесячных пенсионных выплат объем средств, собранных за него путем уплаты страховых взносов. Он получает их по принципу «рубль за рубль» - за каждый рубль страховых платежей он получает рубль пенсионных выплат с учетом всех индексаций и повышений, состоявшихся в период между уплатой взноса и назначением и выплатой пенсии. Лишить застрахованного прав на получение уплаченных за него дополнительных взносов – для этого нет никаких оснований и норм ни в российском, ни в зарубежном в пенсионном законодательстве. Ведь по своей правовой природе и этот дополнительный взнос - такая же отложенная часть заработной платы, как и основной 22-процентный взнос.
Можно, конечно, придать этому дополнительному платежу статус, дающий возможность сделать его безвозвратным. Под безвозвратностью в данном случаем мы понимаем то, что государство возвращает ему средства, уплаченные за него, в ином, меньшем размере или вообще не возвращает. Но для этого данный дополнительный платеж нужно превратить, например, в налог, который по своей природе являются платежом безвозвратным. Однако при таком решении мы рискуем получить полную правовую и организационную неразбериху: налоги в Российской Федерации собираются налоговыми органы, а страховые взносы – органами Пенсионного фонда России. Создать ситуацию, при которой один платеж будет собирать одна система, а второй – другая, будет очень рискованным решением, способным только запутать и страхователей, и застрахованных, и органы пенсионной системы, и налоговиков. К тому же, у нас уже есть негативный опыт введения и взимания единого социального налога, которым в 2005-2010 годах были заменены страховые взносы.
Поэтому, в целом, отношение РПП к предложению о 10-процентом дополнительном платеже с заработных плат, превышающих установленный размер базы, облагаемой страховыми платежами, двояко. С одной стороны, мы поддерживаем идею привлечения этой части заработных плат более обеспеченных застрахованных для расширения круга источников доходов пенсионной системы и более высокой ее сбалансированности. С другой – предлагаемое для этого Стратегией-2030 организационное решение считаем непроработанным и требующим серьезнейшей доработки.
Пенсионная модель, предлагаемая Стратегий-2030, по используемым ею методикам напоминает старую советскую пенсионную модель – в ней используется и стаж, и проценты от средней заработной платы как механизм расчета и назначения пенсий и другие узнаваемые старшим поколением детали. Это просто внешнее сходство или между этими моделями есть какая-то внутренняя связь?
Действительно, пенсионная модель, которая сформулирована Стратегией-2030, во многом выполнена в стиле ретро – с тем, чтобы внешне напоминать советскую пенсионную систему, о которой у многих представителей старшего поколения по сей день сохраняются ностальгические воспоминания. Но не надо заблуждаться и питать иллюзий: предлагается нам сегодня не модернизация старой советской модели, а новая модель, пока гораздо белее жесткая и невыгодная для застрахованного, чем ее историческая предшественница.
Возьмем, к примеру, размер стажа. В советской системе установленный размер трудового стажа (25 для мужчин и 20 для женщин) обеспечивал 55-процентное замещение утраченного заработка. В пенсионной модели, предлагаемой Стратегией-2030, 40-летний нормативный страховой стаж обеспечивает замещение существенно меньшее– только 40%. Да и стаж в 40 лет в советской пенсионной системе обеспечивал значительно более высокий процент замещения, чем предлагаемый Стратегией-2030: поскольку в СССР за каждый год, отработанный сверх минимального нормативного стажа, работнику добавлялся в расчетную формулу 1% (но не более 75% за всю продолжительность стажа), при 40-летнем стаже мужчина имел коэффициент замещения в размере 70%, а женщина – 75%. Правда, могут напомнить, что при этом реальный размер пенсионной выплаты в советской пенсионной модели ограничивался через размер минимальной пенсии. Но и в модели, предлагаемой Стратегией-2030, тоже есть ограничение – через ограничение учитываемой и облагаемой страховыми взносами части заработной платы.
РПП считает, что, в целом, новая пенсионная модель может оказаться для значительной части застрахованных менее выгодной, чем ранее существовавшие, прежде всего – советская пенсионная модель. И сходство понятийного аппарата нас в заблуждение не вводит.
В любой пенсионной есть понятие – стоимость страхового года. Оно обозначает какую долю своей будущей пенсии застрахованный теоретически может заработать за один полный год работы. Устраивает ли Российскую партию пенсионеров та стоимость страхового года, которая установлена Стратегией-2030?
Нет, стоимость страхового года, установленная Стратегией-2030, нас не устраивает. Во-первых, потому что из приведенных в ответе на предыдущий вопрос расчетов видно, что эта стоимость в 1,7-1,8 раза ниже, чем стоимость, принятая в советской пенсионной модели. А поскольку 40-процентное замещение должно быть заработано за 40 лет, можно рассчитать и темп замещения, и стоимость страхового года: один год труда равен одному проценту будущей пенсии.
Этот показатель слишком высоким не назовешь. Он, в частности, в три с лишним раза ниже стоимости года, принятой в законодательстве о пенсионном обеспечении за выслугу лет, регламентирующем назначение и выплату пенсий государственным служащим, силовикам и др. (федеральный закон №166 от декабря 2001 г.). Так, по этому закону за 15 лет выслуги полагается пенсия в размере 55% от размеров должностного оклада со всеми учитываемыми надбавками. Иными словами, за каждый год службы будущий пенсионер зарабатывает 3,66% своей будущей пенсии. Напомним, будущие получатели трудовых пенсий, пенсионирование которых осуществляется по нормам федерального закона №173 от декабря 2001 года), зарабатывает за один год страхового стажа только 1% своей будущей пенсии. Такой серьезный разрыв в стоимости страхового года в разных пенсионных системах был бы оправдан, допустим, если бы речь шла только о выслуге людей, рискующих жизнью и проливающих кровь за Родину, несущих службу в трудных климатических условиях, в отдаленных гарнизонах. Но такие же права и такая же стоимость страхового года у чиновника, вся деятельность которого подчас сводится к тому, что он годами кошмарит население. РПП не может признать наличие таких различий при исчислении пенсионных прав и назначении пенсий оправданными.
При этом нам кажется неким вызовом обществу и то, что в отличие от реформы 2002 года, когда преобразованиям были подвергнуты все подсистемы пенсионной системы, на сей раз разработчики Стратегии-2030 предлагают подвергнуть преобразованиям только систему трудовых пенсий, а пенсии за выслугу оставляют неизменными.
Второе, что нас не устраивает в стоимости страхового года в Стратегии-2030, - то, что она одинакова для всех годов трудовой деятельности. А ведь в международной пенсионной практике годы, предшествующие достижению пенсионного возраста или отработанные после него, являются ударными, дают наиболее ощутимую прибавку к пенсии, исчисляемую с применением разного рода бонусов. И этому есть логичная мотивация – в пожилом возрасте здоровья и сил остается значительно меньше, чем в молодости или среднем возрасте, каждый год требует все больших усилий. А поэтому – и более высокой оценки через более высокую стоимость этого года среди источников финансирования будущей пенсии. В обсуждаемой Стратегии не содержится и намека на подобный механизм. Повышение стоимости финишных годов трудовой деятельности, если оно и будет происходить у застрахованного, будет происходить за счет роста размеров его заработной платы. РПП считает, что наша страна обязана воспользоваться прогрессивным зарубежным опытом и предусмотреть бонусную систему учета пенсионных прав застрахованным за 2-3 года до достижения ими пенсионного возраста и за каждый год, отработанный после его достижения. Тогда у будущих пенсионеров появится серьезная заинтересованность в ощутимом повышении размера пенсионных выплат и каждый из них – добровольно и с учетом своих сил, состояния своего здоровья – будет принимать для себя решение, в каком возрасте, во сколько лет он будет прекращать трудовую деятельность.
В Стратегии-2030 ничего не сказано о работающих пенсионерах. А между тем каждый третий из вышедших на пенсию в Российской Федерации продолжает работать. Каково мнение РПП по вопросу о возможности для пенсионера продолжать работу после оформлении я пенсии и одновременно с ее получением?
Наша партия руководствуется в данном вопросе международными нормами и в частности положениями Международной организации труда, согласно которым пенсионер, пенсия которого ниже установленного международными требованиями минимального уровня замещения (а он, напоминаем, составляет 40% от утраченного среднего заработка за весь период трудовой деятельности), вправе совмещать 100-процентное получение пенсии с продолжением работы и получением 100-процентной зарплаты. Поэтому если в Российской Федерации будут наличествовать пенсионеры, права которых при назначении пенсий будут недоучтены и которые будут получать пенсии с коэффициентом замещения ниже 40%, они на основании международных соглашений Российской Федерации будут иметь право на продолжение трудовой деятельности вместе с получением пенсии, что называется, по умолчанию. И если отсутствие в обсуждаемой Стратегии вопроса о работающих пенсионерах и означает такое умолчание, РПП по данному вопросу не имеет противоречий с разработчиками Стратегии.
Если же после обнародования в 2013 году формулы расчета пенсий обнаружится, что в ней имеются какие-либо нормы, дискриминирующие работающих пенсионеров, требующие от них полного или частичного отказа от получения пенсии или зарплаты (как это было в советской и первоначальной российской пенсионных моделях), Российская партия пенсионеров за справедливость оставляет за собой право критики данных предложений и мобилизации общественного мнения с целью недопущения их закрепления в нормах пенсионного законодательства Российской Федерации.
Как оценивает РПП предложения Стратегии-2030 по досрочному выходу на пенсию и его реформировании?
Хотя постановку вопроса о досрочных выходах на пенсию наша партия относит к позитивным моментам Стратегии-2030, у нас все же есть некоторые сомнения по поводу предлагаемого пути его решения. Фактически пока разработчики обсуждаемой Стратегии толкают пенсионную систему в этом вопросе в тот же тупик, в котором она до сих пор находится. Бизнес и профсоюзы никак не могут договориться вот уже 10 лет о размерах дополнительного тарифа на финансирование досрочного выхода на пенсий и предлагаемых для этого профессиональных пенсионных систем, а Российская трехсторонняя комиссия демонстрирует свое полное бессилие привести их к соглашению.
Что предлагает Стратегия для выхода из этого тупика? Ничего нового, за исключением того, что все текущие вопросы, связанные с досрочным выходом на пенсию передать трехсторонней комиссии, снимая тем самым ответственность с Государственной Думы. А комиссия – она ведь не законодатель, обязательность ее документов по сравнению с законами невелика, спроса с нее никакого. Вряд ли следует ожидать, что дополнительные тарифы на льготные пенсии по спискам №1 и №2 будут быстро согласованы и позволят снять дополнительное бремя с бюджета Пенсионного фонда России. Это первое.
Второе. Предлагаемый разработчиками Стратегии-2030 порядок учета пенсионных прав, заработанных льготниками в рамках действующих до настоящего времени норм досрочного выхода, вызывает серьезные опасения. В его нынешнем виде он имеет под собой чисто статистические основания. Так, для выработавших на момент начала реформирования системы льготных пенсий от половины до 100% установленного законом стажа работы в во вредных или опасных производственных условиях сохраняются нормы старого законодательства. А для тех, кто выработал меньше половины, - нормы законодательства нового. Это, в целом, достаточно формальное и грубое разделение может вызвать массовое недовольство в среде льготников (а на льготные пенсии сегодня в России выходит каждый третий пенсионер). Поэтому считали бы целесообразным использовать более объективные критерии для разделения, – например, ущерб здоровью, выявленный в результате обязательных ежегодных медосмотров. Если этот ущерб приобрел характер необратимого, предоставить застрахованному право выбора более выгодного для него порядка выхода на пенсию. Если здоровье еще может быть восстановлено, досрочно пенсионировать по нормам нового законодательства.
И третье. Законодательство о льготном пенсионном обеспечении в связи со вредными и опасными условиями труда по самой своей идеологии сегодня вступает в противоречие с другими направлениями социального страхования. Так, в социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных сегодня считается устаревшим и антигуманным подходом допускать нанесение необратимого вреда здоровью работника, а потом компенсировать этот ущерб деньгами и реабилитационными мероприятиями. На смену этой устаревшей стратегии выдвинута стратегия управления профессиональными рисками, согласно которой главной целью социального страхования должно стать не допустить необратимого ущерба здоровью застрахованного. И механизмом для этого становится тариф, который при наступлении угрозы необратимого ущерба предполагается повышать до таких значений, что это будет невыгодно бизнесу. И тому придется вкладываться или в улучшение технологических условий производства, или осуществлять ротацию кадров. Но, в любом случае ему уже станет экономически невыгодно, использовав трудовой потенциал работника и нанеся необратимый ущерб его здоровью, выбросить его через механизм льготного пенсионерования за вредность на иждивение общества и государства.
В этом смысле нормативная база и идеология пенсионного страхования от социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний пока отстает. Ибо основывается на старой компенсационной идеологии – льготная пенсия как расплата с работником за необратимый ущерб его здоровью. Пока Стратегия-2030 ничего нового в эту идеологию не вносит.
РПП считает, что вопросы досрочного пенсионирования, которые сегодня решаются через механизм льготных пенсий, гораздо более правильно и гуманно решать в другой сфере социального страхования – в социальном страховании профессиональных рисков. Страхуя работника от утраты профессиональной трудоспособности и необратимого ущерба здоровью, этот вид социального страхования способен в равной мере решать и свои специальные задачи, и одновременно улучшать ситуации в других сферах страхования: улучшать показатели здоровья нации в сфере медицинского страхования и снижать нагрузку на бюджет Пенсионного фонда в сфере пенсионного страхования.
В целом же, РПП считает, что предложенная обществу Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года, при условии ее доработке и учета высказанных в ходе ее обсуждения предложений и замечаний, может стать достойной основой дальнейшего реформирования системы пенсионного страхования в нашей стране.
Подготовлено Рабочей группой по пенсионной реформе
Центрального Совета Российской Партии пенсионеров
за справедливость.